政府性债务风险总体可控 地方平台谋变

审计署2013年12月30日发布的全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务为206988.65亿元。这也是我国首次摸清政府债务底数。
　　
此外，全国各级政府负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元。这两类债务均应由债务人以自身收入偿还，正常情况下无需政府承担偿债责任，属政府或有债务。
　　
审计署新闻发言人陈尘肇30日接受记者采访时表示，从我国经济发展水平、政府性债务的现状，以及资产与负债的相互关系看，我国政府性债务风险总体可控。
　　
地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿，其中2013年下半年偿还的债务额为2.49万亿，占比为22.92%。这一时段时间仅为半年，但偿还的债务的比重超过此后任何一年，偿债出现集中到期的趋势。
　　
“这些债务主要还是2009年‘四万亿’投资形成的，当时3-5年的银行(行情 专区)贷款期限刚好在2013年下半年到期。”天津财经大学经济学院副教授张平对21世纪经济报道记者表示。
　　
市场人士认为，地方债的风险并不在债务规模，而在于债务期限结构，即债务到期时间和举债主体收入现金流的错配。2013年下半年，在地方政府融资渠道越来越窄的同时债务集中到期，但是地方政府并未出现债务危机。暴涨的土地出让金和其他借新还旧的方式避免了这一危机。
　　
但是，偿债压力依然居高不下。2014年，地方政府需要偿还的债务为2.38万亿，占比21.89%，到期集中度仅次于2013下半年。
　　
虽然十八届三中全会提出允许地方政府发债的改革措施，但在目前融资渠道越来越窄的情况下，地方政府已悄然谋变：除继续向监管薄弱的基金子公司融资之外，盘活存量资产也成为了地方政府的选择，以应对来年的偿债压力。
　　
基金子公司崛起
　　
对于地方政府而言，传统的银行信贷融资方式在过去的一年仍然受到严格监管。2013年，银监会延续了此前“降旧控制”的方针，平台贷款余额缓慢增长。去年5月，发改委启动对发债企业的核查，平台公司企业债发行受阻。
　　
数据显示，城投债的未偿债余额2013年下半年一直徘徊在2.8万亿左右。此前兴起的信托融资等“新举债行为”在463号文的影响下规模陷于停滞：2013年9月末，政信信托0.82万亿，仅比6月底小幅增长200万。
　　
“以前贷款难的时候还可以通过信托融资，2013年信托融资也很难，在463文影响下，注入融资平台的储备土地也不能用于抵押融资了。”西南地区某百强县城投公司负责人对21世纪经济报道记者表示。
　　
在此情况下，暴涨的土地出让金和新融资渠道的开辟缓解了地方政府集中到期的债务压力。
　　
财政部的数据显示，2013年前11月地方财政收入6.25万亿，同比增长13.1%，增速已明显下降。而土地出让金在2013年第三季度暴涨：数据显示，第三季度土地出让收入1.01万亿，同比增长55.46%、
　　
“地方政府一般预算收入大都入不敷出，财政收入很少用于偿债，偿债来源一般都是土地出让金。”张平说。显然，这一暴涨的收入缓解了地方债务压力。
　　
前述城投负责人介绍，由于融资困难，该公司短期资金链异常紧张，向银行申请展期无果之后，当地财政局直接向城投公司拨款以解燃眉之急。除此之外，该城投公司还通过基金子公司融资2亿。
　　
本报记者整理发现，通过基金子公司融资的平台不止前述一家。江苏、浙江、安徽等地的地方融资平台也采取这一融资方式，这些地区亦是2012年信托等“影子银行”泛滥的地区。值得注意的是，此前463号文明令禁止的“财政担保”的增信方式再现基金子公司专项管理计划。
　　
据渣打银行测算，目前基金子公司投向融资平台的资金已经超过2000亿。基金子公司由于注册资本和风控措施都低于信托公司，其资产管理计划蕴含的风险更高。而目前尚无相关部门对这方面做出专项统计和分析。
　　
地方融资平台谋变
　　
2013年12月10日召开的中央经济工作会议首次将防控地方债作为2014年中央经济工作的一大任务，会议强调要严格举债程序。此前十八届三中全会虽提出允许地方发债的改革方案，但尚无具体时间表，地方政府还处在观望之中，然而融资平台谋变已然开始。
　　
东部省份江浙某县金融办主任对21世纪经济报道记者表示，该县已设立政府年度投资规模上限，统一安排调配资金。
　　
“因为商业银行的贷款很难办下来，我们2013年下半年向国开行和农发行申请了几个项目，贷到几亿元的资金。”前述金融办主任对21世纪经济报道记者表示，“项目资金投资上，(县)发改委先批收益高的项目，再批或者不批收益低的项目。”
　　
此外，该县已经开始盘活地方政府资产，增加地方收入。基本做法是将一些能用价格衡量的但是产权尚在政府部门的资产统一划拨到国有资产经营公司，由国有资产经营公司统一管理。如该县将文广局下属的电影院划拨至国有资产经营公司，并将适时收回对外出租的自来水公司。
　　
“通过盘活政府资产，土地储备增加了，可变现的资产也增多了，政府的家底也摸清了。”他说。
　　
天津市金融办则分析研究政府融资平台的主营业务，将各类项目分为经营性项目和非经营项目，前者以特许融资平台经营的方式实现收益，后者以政府采购的方式实现收益。
　　
分析人士指出，某种程度上中国地方政府性债务问题实际上是一个债务期限结构问题，其风险在于期限错配，即以短期资金建设道路、广场等基础设施，形成长期资产。
　　
这一错配在单个融资平台内部亦有体现。前述城投公司负责人对21世纪经济报道记者表示，目前该公司长期银行贷款占比已经不到40%，短期信托借款等融资方式占到该公司债务的一半以上。“短期资金链紧张，资金周转压力很大。”他说。因而，引入长期资金对缓解资金链压力大有裨益。
　　
前述城投公司负责人介绍，该平台在观望国家市政债政策的同时，也在按照企业会计准则调整平台公司财务报表以备不时之需。天津市则支持平台公司通过保险(行情 专区)资金等方式融入长期稳定资金以改善负债结构，并探索平台资产证券化方式以盘活存量资本。
　　
地方债务风险在审计报告中也有提及。审计署的报告称，目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定的风险隐患。报告显示，截至2012年底，共有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。
　　
“地方政府性债务大多是融资平台债务，审计结果出来之后可以对债务进行分类，并按照不同种类分类处理，对于可疑类、损失类的贷款可以由资产管理公司来处理。”中央财经大学教授王雍君对21世纪经济报道记者表示。