独家洞察 | 高层干预者试图动摇 FERC 的天然气管道审批标准

随着 5 月 25 日公众评论期的结束，人们期待已久的最终版 FERC（美国联邦能源管理委员会）待决政策指导意见似乎即将出炉。最终修订后的指导意见可能会阐明 FERC 将如何从温室气体排放影响和经济需求两方面对新的能源项目提案进行评估。也就不难理解，这一点一直是各方密切关注和猜测的主题。然而，最近几个月出现了一种更微妙的发展，有可能大幅改变委员会批准项目的标准。具体来说，FERC 的两份待决案卷收到了高层政府部门的干预要求，这些部门试图阻止管道项目提案获得批准。这些要求基于新的论点，即这些项目没有充分展示出经济需求和/或将违反州的法定气候目标。在今天的《能源市场洞察》中，我们将研究这些论点，并评估如果 FERC 承认这些新标准有效并拒绝批准所涉及的任一管道项目，可能会产生哪些联邦和州监管影响。


第一个值得注意的干预请求发生在 FERC 的 CP21-94 进程中，在该进程中，Williams 申请审批其区域能源通道扩张 (REAE) 项目提案。按照计划，该项目将提供 8.3 亿立方英尺/天的额外产能，主要为新泽西州市场的最终用户服务。在 2022 年 7 月 11 日的一份联合申请中，新泽西州公用事业委员会（该州所有电力和天然气公用事业的监管机构）和新泽西州费率顾问司（地方税纳税人宣传机构）寻求获得干预者身份，以便在进程中提交一份由某大型经济公司委托的研究报告。该研究得出的结论是，在“大多数情况下”，新泽西州可以“轻松满足稳定的需求”直至 2030 年，无需增加管道容量。因此，干预方认为，根据提交的研究报告，委员会应当拒绝 REAE 的申请，理由是该项目不符合经济需要。


值得注意的第二项干预发生在 FERC 的 CP22-2 进程中，在该进程中，TC Energy 公司申请审批其 GTN Xpress 项目提案。GTN Xpress 计划通过压缩升级和在爱达荷州、俄勒冈州和华盛顿州增设天然气冷却站，最终增加 2.5 亿立方英尺/天的额外产能。最初提交给 FERC 的申请要求获得对该增量产能中首批 1.5 亿立方英尺/天产能的授权。在 FERC 工作人员发布了一份总体有利的项目环境影响报告 (EIS) 后，加利福尼亚州、俄勒冈州和华盛顿州的总检察长 (AG) 于 2022 年 8 月 22 日联合提交了申请，要求在进程中获得干预者身份。在这份文件中，总检察长们认为，计划的扩建工程违反了该项目将服务的四个市场中三个市场的州能源政策，在经济上没有必要，并可能导致现有客户为该项目提供补助。


虽然这两个案例的申请都已过期，而且在撰写本文时，FERC 还没有就这两项案例发布裁定，来授予申请方所要求的干预者身份，但 FERC 可能很难忽视新泽西州公用事业监管机构对 REAE 项目公开表达的反对意见，以及三名总检察长对 GTN Xpress 项目公开表达的反对意见。即便没有任何其他理由，仅凭抗议各方的显赫地位，就足以让对 REAE 和GTN Xpress 两案的干涉要求引人注目了。然而，如果仔细审查每个案例中与托运人签订的先例协议，这些干预措施的潜在影响就会显得更加明显。


在向 FERC 提交申请时，管道项目提案的发起方通常会披露经预先安排，与托运人签订的有约束力的先例协议，以证明项目的经济需求。RAEA 和 GTN Xpress 案卷中提交的与托运人签订的先例协议概述如下。



对于这两个项目，大部分计划产能都由公用事业托运人预订。以 REAE 项目为例，新泽西州的五家公用事业公司、新泽西一家公用事业公司的附属公司，以及 Baltimore Gas and Electric 共预订了项目总产能约 6.79 亿立方英尺/天 (82%) 的产能。在 GTN Xpress 的案例中，TC Energy 在首次向 FERC 提交的申请中请求获批 1.5 亿立方英尺/天的扩张产能，而俄勒冈州的 Cascade Natural Gas 公司和爱达荷州的 Intermountain Gas 公司共预订了其中约 1 亿立方英尺/天 (67%) 的产能。这两个项目先例协议的构成情况让来自新泽西州监管机构和西海岸总检察长们的反对更加引人注目，原因有如下几个。


首先，两份反对文件本质上都要求 FERC 采用修订后的标准，而不是评估项目经济需求的常用标准。项目发起方为这两条管道申请审批的产能部分均已全部得到认购。传统情况下，FERC 几乎会完全根据有约束力的先例协议来确定经济需求，在此种框架下，两条管道都可以轻松合格。此外，在这两个案例中，干预者要求 FERC 从根本上裁定：签署上述先例协议的公用事业公司认为需要增加产能的决定是错误的。在 GTN Xpress 的案例中，总检察长们的申请文件甚至称 Cascade Natural Gas 的需求预测方法“过于简单化”，并断言 Intermountain 的先例合同只是取代了现有管道的另一份合同，因此其产能需求就变得毫无意义。以 REAE 为例，新泽西州监管机构提交的研究报告认为，尽管该州五家最大的公用事业公司签署了总计超过 5.5 亿立方英尺/天额外产能的 30 年协议，来表明他们对长期产能的计划需求，但输入该州的管道产能至少到 2030 年都是充足的。简而言之，在这两个案例中，申请人都要求委员会从根本上否定四个州的八家公用事业公司资源规划流程的关键成果，这些公用事业公司都确定需要从项目提案中获取额外的天然气产能。最后，也许是最重要的一点，在这两个案例中，FERC 实际上都是被要求确定各州的气候目标，以要求全面减少天然气使用量，从而消除所有相关州对额外天然气基础设施的需求。在 REAE 案例中，由于气候目标而实现的总体使用量减少是所提交研究中的一个关键假设，而在 GTN Xpress 案例中，总检察长们的申请文件明确断言“州能源政策推动了该地区的天然气需求。”


虽然目前只有这两个案卷遭到了来自高层政府机构的干预，但对目前其他待批管道项目的研究显示，FERC 在 REAE 和 GTN Xpress 案卷中做出的决定可能会产生远远超出这两个项目本身命运的后果。目前待 FERC 批准、增量产能至少为 1 亿立方英尺/天的其他非液化天然气相关项目概述如下。



以上五个项目中有两个并非由公用事业公司赞助。其中的第一个项目是 Equitrans 管道的俄亥俄河谷连接项目，该项目产能为 3.3 亿立方英尺/天，已全部由天然气生产商认购。第二个项目针对 Alliance 管道，将增加一条连接到 Competitive Power Ventures Three Rivers 天然气发电厂的管道。该项目虽然不是公用事业项目，但与公用事业公司认购的另外三个项目中的两个项目相吻合。坎伯兰和亨德森郡扩建项目旨在提供新的天然气燃气发电电力，这些电力主要是为了抵消废弃的煤炭产能。Williams 南方可靠度强化项目的产能已全部由 Piedmont Natural Gas 公司认购，用于服务北卡罗莱纳州、南卡罗来纳州和田纳西州的客户。如果 FERC 确定上述的 REAE 和 GTN Xpress 案例中干预方的论点具有说服力，那么根据同样的逻辑，许多其他的此类待决项目也可能岌岌可危，因为它们在很大程度上也是为满足公用事业资源规划背景下确定的产能需求而设计的。


虽然在最乐观的情况下，高层干预 REAE 和 GTN Xpress 项目的影响是不确定的，但根据 FERC 的最终决定，从中产生的问题可能会产生深远的影响。如果连在资源规划过程中确定的对公用事业供应短缺的补救措施都不足以证实对增添天然气基础设施的需求，那么很难设想委员会会认为什么标准才具有说服力。此外，如果现在先例协议被认为不足以证实经济需求，甚至对于表面上受现有 FERC 规则约束的当前未决项目申请也是如此，那么项目审批之路可能会变得更加复杂、耗时和不确定。无论如何，这两份案卷都值得仔细审视，因为它们很可能为未来数月乃至数年内，天然气基础设施项目提案将面临的总体联邦监管环境提供实质性线索。


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作者简介
Jon Bowman
能源分析师


Jon Bowman 先生是 FactSet 的能源分析师。在该职位上，他专攻天然气经济学和基础预测。此前，他曾在公用事业和制造业领域担任过多个与资源规划、预测和定价分析相关的职位。Bowman 先生获得了杜兰大学数学学士学位，以及伊利诺伊大学香槟分校的工业工程硕士学位。