美国地方政府债运行机制及启示

美国联邦制赋予各级政府平等的举债权，地方政府债发行较早且规模较大。地方政府债以当地政府的未来税收能力作为抵押，具有类似主权债的低风险特征，但由于缺乏应对危机的救助手段，近年来，美国地方政府申请破产或者出现技术性违约的案例逐步增加。本文以案例分析的方式，探讨地方政府财务危机的成因。尽管我国在中央地方关系、财税制度、政府运营等方面与美国有本质区别，但是美国地方政府债的发展规律对我国地方政府债务健康发展具有一定的启示作用。
　　
危机以来破产案例多达8次
　　
地方政府债以当地政府的未来税收能力作为抵押，具有类似主权债的低风险特征，但缺乏应对危机的救助手段。一方面地方政府没有与担负央行职能的美联储间建立救助机制，另一方面联邦政府的救助需要获得国会批准，历史上真正对地方政府实施直接救助的案例很少。一旦出现经济危机，居民收入和税收减少将导致地方政府面临偿付能力不足的风险，只能通过财政紧缩或债务重组来解决。根据《破产法》，虽然州政府仍然无权申请破产，但郡及以下的地方政府发生债务违约时有权申请破产，尤其是危机以来房价下跌失业率高企的背景下采用财政紧缩的方式无法获得选民支持，地方政府申请破产或者出现技术性违约的案例逐步增加。1970-2007年间，仅有三起政府税收担保的通用担保债券出现违约的情况，而危机以来此类破产案例多达8次，其中包括加州斯托克顿(Stockton)与曾经的全美第四大城市底特律(Detroit)，下面以这两个作为典型案例分析导致破产背后的原因。
　　
案例一：斯托克顿
　　
斯托克顿毗邻旧金山湾区，高科技的蓬勃发展使得过去十多年该地区人口激增，位列加州第13大城市。然而，2007年金融危机将斯托克顿房地产(行情 专区)拖进灾难深渊，致使该市财政连续三年出现赤字，2012年6月在与债权人债务重组谈判失败后申请破产保护。造成该市政府财政破产的原因是：一方面，作为政府收入主要来源的财产税因房价大幅下跌而迅速减少；另一方面，高成本的劳动力开支、庞大的医保、福利及退休金计划更是雪上加霜，致使财政运行难以为继。
　　
案例二：底特律
　　
底特律市80%的经济依靠汽车(行情 专区)产业，随着美国汽车业的竞争力不断下降，底特律的没落也日益不可逆转，政府承受巨大的财政压力。2013年7月18日，该市因负债185亿美元宣布破产，为美国历史上最大的市政府破产事件。总结分析该市出现财政破产的原因是持续出现严重的结构性预算缺口。人口下降和失业率上升使得税收相应大幅下降，财政负担不断加重。其2010年的人口统计数据显示，虽然该市位列全美第18大城市，但人口已不及50年代人口顶峰时期的一半。其次，由于产业结构单一造成财政收入来源单一，风险过于集中。在汽车产业受日欧竞争影响逐步下滑时未能及时进行产业结构调整，反而带来大量的失业人口与混乱的社会治安，长期拖累政府财政。
　　
造成地方政府出现财务危机的原因主要有三个方面：
　　
地方政府财政具有“正周期”的特点，而不具备类似中央政府“逆周期”调节经济波动的功能。当经济出现某种结构性问题或者整体经济出现下滑时，往往会对财政收入与支出方面造成双重冲击，税收下滑的同时高失业率带来的福利支出增加，造成财政赤字。
　　
政府官员往往以减税为口号争取选票，致使经济处于增长周期时无法获得更多的财政盈余，而处于衰退周期时在政治上又难以加税，使得地方政府仅能依赖削减支出弥补财政缺口，失去财政调节的灵活性。以加州为例，施瓦辛格依靠大幅减税的改革计划赢得选民的支持，降低9.3%的个人所得税并停止对企业征收60%的失业保险(行情 专区)，该州税收仅2008年财年即同比下降27%，直接削弱了地方政府债的偿付基础。
　　
庞大的养老金缺口是造成地方政府的财政紧张的长期性结构因素。根据巴克莱银行(行情专区)最新估计，全美各州政府面临的养老金缺口总额达1.1万亿美元，每年约50%的地方财政赤字是由于养老金帐户入不敷出造成的。
　　
对我国地方政府债券
发行的启示
　　
尽管我国在中央地方关系、财税制度、政府运营等方面与美国有本质区别，但是美国地方政府债的发展规律对我国地方政府债务健康发展具有一定的启示作用。
　　
监管措施层面，随着市场环境及结构不断变化，循序渐进地完善监管措施。美国根据金融环境的新变化逐步采取相应的监管措施，早期的地方政府债券的发行数及发行量都比较少，产品结构相对简单，投资者主要是有独立专业投资分析能力的机构投资者，因此相关监管约束较少。当地方政府债的发行笔数和发行量逐渐变大，相关产品结构日益复杂，投资者主体逐渐变为没有专业投资能力的个人投资者时，美国当局开始着手加强对地方政府债的监管。随着二级市场交易量的上升，监管者加强关注二级市场的信息披露问题。结合我国金融市场现状，地方政府债还处于起步阶段，可以结合国外经验，有计划有步骤地培育地方政府债市场，针对每个阶段市场特点制定相关监管方案。
　　
法律制度层面，借鉴美国地方政府破产制度，结合我国政治体制特点，积极探索适合我国国情的地方政府债务重整制度，将地方政府潜在的财务危机纳入到债务重整的法律程序中进行处理，推动我国破产制度不断完善。尽管美国地方政府的破产案例对我国解决地方政府债务问题没有直接参考意义，但由于美国地方政府破产在根源上与地方产业结构、承债能力、税收和公共服务密切相关，因此其解决地方债问题的方式、约束地方过度承债的机制非常值得我们借鉴。
　　
风险约束层面，尝试建立从源头上约束地方政府过度和无序举债的制约机制，通过判断地方政府本级税源和其现存债务及公共服务供给等关系来确定其融资能力和空间。底特律走向破产申请的导火索是不具备融资条件，无法通过新增地方政府债来继续融资。而融资条件的丧失，由于产业衰落和人口外迁，无法支撑债务偿还、继续承债和公共服务，进而陷入恶性循环。以此为鉴，我国部分地方政府可能已不具备融资条件，但因为没有建立从源头上约束地方政府过度和无序举债的制约机制，所以还能通过担保、影子银行、融资平台等渠道来获得新增债务，形成一定的风险隐患。
　　
产品创新层面，市场在不断解决现实难题的过程中创新发展。美国地方政府债券经历了从简单的通用责任债券，到具体公益项目收入支持债券，到更复杂的其他税收支持债券，更有效地为公益项目和服务机构提供长期廉价资本。尤其是金融危机后，创新“建设美国债券”的新型地方政府债券，打通向更广泛投资者，甚至包括国际投资者的融资渠道。随着中国经济的进一步发展，中国资本市场将显著升级，逐步打造良性发展的地方政府债券市场进而成为我国地方基础设施建设融资的重要工具之一。