美国地方政府债务及其借鉴意义

一、美国联邦政府和地方政府的关系。美国是联邦制国家，即总体原则和自治原则并存。联邦政府与地方政府的关系可以概括为“一国多制”、“国内有国”。在与其自身相关的事务上地方政府是自主的，地方政府根据各州的法律建立。地方政府在法律上和财政上的独立性受到州政府的一定程度的限制。
　　
二、美国地方政府财政。美国实行分税制，联邦政府主要依靠个人所得税，州政府主要依靠销售税和个人所得税，地方政府主要依靠不动产税。但实际运用时也没有太过严格区分。2008年州和地方政府收入2.7万亿美元。2009年州和地方政府一共得到5368亿美元联邦援助，其中地方政府得到的联邦援助占其一般收入的4.3%，州政府31.8%。
　　
三、美国地方政府债务。美国平均每年发行的地方政府债券约4000亿美元。近年来美国州和地方政府债务飙升。2000-2010年，美国州和地方政府债务增长了一倍以上。2009年美国州和地方政府未偿还债务为2.7万亿美元，其中州政府的债务占39%，地方政府占61%。2010年美国州和地方政府债务占GDP的比重为22%。
　　
四、美国地方政府的债务监管体系。
　　
监管主要有三个类别。第一个是事前监管，指通过立法对地方政府的借贷活动做出规定，具体规定有：借贷只能用于长期公共资产投资，一般不能用于政府的日常支出；对借贷的关键变量事先做出限制，这些变量包括财政赤字、偿债比率、担保上限等；(3)要求地方政府做出中期财政预算，例如3-5年的预算，使地方财政沿可持续的路径前进；(4)要求预算过程公开透明，对财政账目进行公开的审计，定期发布财政债务信息。
　　
第二个是破产机制。美国的破产机制是在地方政府失去偿付能力后对有关各方利益的一种保护。破产机制的设计需要考虑公共机构破产与私人机构破产的不同，既要保护债权人的利益，又要注意维持政府提供的基本公共服务。目前美国的破产法仅允许市和市以下地方政府宣布破产，不适用于州政府。地方政府违约的解决通常有司法和行政两个途径。司法途径，重组程序的主要决定由法院做出。司法途径可以排除政治干扰。行政途径允许上级政府直接控制和干预地方政府，临时接管地方政府的财务管理。美国采取司法和行政两种方式解决地方政府违约问题。
　　
第三个是对隐性和或有负债估算方法的改革。隐性负债中最重要的是地方政府的退休金，它是地方政府的纯负债。这方面争论最激烈的是用什么方法计算退休金的负债，其中最关键的是用什么利率计算负债。现在的估算普遍过于乐观，实际上它的缺口可能已经比较大。或有负债是由于某个特定事件的发生而引起的负债。它涉及到政府对私人信贷提供的担保。
　　
五、联邦政府的救助。联邦政府的救助是帮助州和地方政府摆脱债务危机的另一种形式，它对州政府特别重要，因为州政府没有破产的程序。但是在历史上，联邦政府对州政府的救助是十分罕见的，仅有一例。作为一个接近主权国家的政府，州政府应当通过调整税收和支出来解决预算赤字和债务问题，不能指望联邦政府的整体救助，否则会增加道德风险。美国政府对这个问题非常清楚，因此为确保州及州以下地方政府公共部门的效率，美国从联邦到州政府通常都明确拒绝为下一级政府提供紧急援助。尽管不提供整体的救助，联邦政府可能对州和地方政府提供部分救助。
　　
综上所述，我们可以得到一些结论。中国和美国制度差异很大，财政联邦制可以作为中国的长期目标，但短期内较难实行。尽管如此，美国监管的措施仍可以借鉴。比如允许地方政府公开发债筹集资金，通过立法建立相对独立的管理机构，建立相对透明的破产和救助机制，规范各级政府之间的承诺关系。