财联社3月6日讯（编辑 杨一骏）今年的政府工作报告指出“拟安排地方政府专项债券3.8万亿元”，相比去年的3.65万亿元，增加了1500亿元。从今年已发行的专项债用途来看，基础设施建设项目仍是专项债的主要投向。与规模的温和增长相比，提高专项债的投资拉动力或更为关键。
去年超4万亿，今年实际使用规模增加有限
需要注意的是，2022年新增专项债规模3.65万亿，但还使用了5029亿元结存限额空间,实际发行新增专项债券超过4万亿元。若再考虑21年发行但并未使用，结转到22年使用的1万亿元，22年专项债合计使用规模为5.15万亿元。国盛固收认为，今年虽然还有可能盘活存量限额，但没有上年结转的专项债，因而合计能够使用的专项债规模很难明显超过4万亿，这意味着专项债可用资金少于去年。
广发固收分析，2020-2022年，专项债占GDP的比重分别为3.7%、3.2%和3.0%，专项债占GDP比重趋于下降，其背后是地方显性债务率持续上升。2023年新增专项债限额略低于3.0%，与赤字率接近，反映新增专项债限额的确定也逐渐趋向于赤字率，与名义GDP、财力等指标绑定以保障财政可持续性。
民生银行首席经济学家温彬认为，今年提出的拟安排地方政府专项债目标一方面体现了“财政政策加力提效”导向下的“尽力而为”，另一方面也体现了“防范化解地方政府债务风险”导向下的“量力而行”。专项债虽然不计入赤字，但会受到地方政府债务率（债务余额/地方综合财力）的约束。截至2021年，地方政府债务率已高于100%，已经达到警戒线水平。其2022年专项债规模已经突破20万亿元，远高于政府基金预算收入，其可持续性也需关注。
占比超50%，基建仍是专项债主要投向
2022年11月财政部提前下达了2.19万亿元的2023年新增专项债额度，相比2021年末提前下达的1.46万亿元增长50%。稳增长诉求下，监管要求提前批专项债于2023年1月启动发行，2023年上半年使用完毕。根据企业预警通统计，2023年1-2月新发专项债规模8269.37亿元（1月4911.84亿元，2月3357.53亿元）。今年专项债新发规模尚不足提前批额度的40%，按照上半年使用完毕的要求，未来4个月待发行专项债的规模约1.36万亿。
海通固收指出，今年专项债的发行节奏前置或将延续，通过快发快用尽早形成实物工作量，为重要项目的落地提供资金支持，但整体上更加注重高质量基建项目的投资。
1月新增发行的93支专项债，主要用于城乡、市政和产业园区基础设施建设与民生服务和社会事业。具体来看，新增专项债用于城乡、市政和产业园区基础设施建设、民生服务和社会事业、交通基础设施建设的金额分别为2156、2129、626亿元。
图：1月新发地方债用途分布
（数据来源：海通固收，财联社整理） 东方金诚研究发展部高级分析师冯琳预计，在新增专项债规模有所上调的情况下，今年基建投资将达到较高增长水平。投资重点将逐步从去年的水利、交通等“老基建”，转向以数字、智能、低碳等领域为代表的“新基建”。这将确保有效投资继续适度扩张，推动经济较快回升。
近期财政部副部长许宏才表示，将在重点支持现有11个领域项目建设基础上，适量扩大资金投向领域和用作项目资本金范围，持续加力重点项目建设。
用作资本金比例显著低于政策红线，需提升专项债的投资拉动力
中诚信国际的董事长闫衍曾在今年1月CMF宏观经济月度数据分析会上指出，目前专项债对基建投资的拉动仍显不足，主要与新开工项目占比不高、存量项目撬动效应边际减弱、疫情扰动下项目开工建设进度不及预期、专项债作资本金比例不高、市场化融资较少等有关。
需提升专项债使用效率，加大专项债撬动杠杆。进一步用好用足，一是支持范围及项目储备可向投资拉动大的领域倾斜，二是适当提高专项债用作资本金比例并扩大资本金应用范围，三是积极引导金融机构加大配套融资支持。中泰固收最新数据显示，1月份专项债用作项目资本金的比例为7.3%，上升至近年来峰值水平，但仍显著低于占比不超过25%的政策红线。
图：专项债用作资本金的比例
（数据来源：中泰固收，财联社整理） 财政部部长刘昆在近日举行的国新办主题新闻发布会上表示，要在专项债投资拉动上加力。合理安排地方政府专项债券规模，适当扩大投向领域和用作资本金范围，持续形成投资拉动力。
对于今年的3.8万亿专项债，政府工作报告继续指出“政府投资和政策激励要有效带动全社会投资；加快实施“十四五”重大工程，实施城市更新行动，促进区域优势互补、各展其长，鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，激发民间投资活力。”