未来消费税改革可能的三个方向：消费税征收环节后移，并稳步下划至地方；将车辆购置税与汽车消费税合并；实施消费税扩围。
2024年3月，全国人大对预算报告的审查意见指出要推动消费税改革。结合7月将召开二十届三中全会，市场对于消费税改革的预期进一步升温。
消费税改革的必要性
1994年起征收消费税，其目的在于调节产品结构、引导消费方向，体现“寓禁于征”的政策意图。但随着时代的发展，居民消费结构与央地财政关系均发生较大变化，消费税的征收思路或将进一步调整。我们认为，补充地方财力、调整地方“重生产、轻消费”的思路可能成为未来征收消费税征收的核心意图。
1994年实施分税制改革，有效解决了中央财政缺口问题，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%提高至1994年的56%。分税制改革在收入划分维度成效显著，但并未调整财政支出结构。为保证改革的顺利进行，中央制定了税收返还办法以调动地方积极性。1998年实施房地产制度改革后，作为政府性基金归地方所有的土地出让金收入大幅增长，逐渐成为地方财政的重要来源，部分地方甚至出现过度依赖土地财政的情况。此外，省级以下分税制财政体制由各地方政府按照实际情况进行调整，造成基层的财权逐渐减小，事权逐级增加的情况。
近年来房地产市场持续调整，土地出让金收入的下滑导致地方财力受限。2022年以来，全国商品房销售面积和房地产新开工面积延续负增长，造成房企拿地意愿持续低迷，土地出让金收入出现显著下滑。根据《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》，考虑债务收入、调入资金后，2023年地方一般公共预算收入总量和政府性基金收入总量合计为334334.92亿元，较2022年增长1.66%。但2023年地方一般公共预算本级收入与地方政府性基金预算本级收入合计为183505.86亿元，较2022年增长0.07%，仍不及2021年的九成水平。这意味着地产景气度下行后，地方可自主支配的财力显著受限。
中央经济工作会议提出谋划新一轮财税体制改革，一方面中央可能上收部分事权和支出责任，另一方面可能通过消费税改革等措施补充地方财力，激发地方开拓财源的积极性。2023年中央经济工作会议和2024年政府工作报告均提出要谋划新一轮财税体制改革。从改革目的看，新一轮财税体制改革既要解决短期面临的财政紧平衡、地方债务风险和土地财政难以为继的问题，也要围绕推进中国式现代化、构建统一大市场、统筹发展与安全等重大战略任务。
消费税改革的政策脉络已较为清晰，消费税“后移”和“下划”的改革方向也符合新一轮财税体制改革的整体要求。因此，在地方财力受限的背景下，消费税改革的必要性和可能性进一步提升。更重要的是，消费税改革有助于改善地方政府“重生产、轻消费”的现象，对于释放扩大内需潜力具有重大意义。
现行的税收制度倚重生产环节，多数税收来自企业，且主要在生产环节征收。2016年“营改增”政策实施以前，服务业征收的营业税属于地方收入，改革以后的增值税由央地共享，地方分享比例由25%提升至50%。尽管政策的本意是平衡地方税收，但反而激励地方争夺制造业税基，客观上造成部分行业出现产能过剩、重复建设的问题，某种程度上也埋下了市场分割的隐患。通过消费税的“后移”和“下划”，地方将增加来自消费环节的税收，这不仅可以改善地方政府“重生产、轻消费”的思路，也有助于打破地方保护和市场分割，促进全国统一大市场建设。
消费税改革的可能方向
结合有关消费税改革的政策文件以及实际情况，我们认为未来消费税改革将大体分为三个方向。
其一，消费税征收环节后移，并稳步下划至地方。
现行的消费税在生产环节征税，征收环节后移的含义是将消费税征收后移至批发零售环节。消费税在生产环节征收的优点包括征收效率高、监管成本低、收入不易流失等，而后移至批发零售环节征收对于征管技术要求比较高，因此消费税征收环节后移的改革方向虽早已明确，但至今尚未落地。
从可行性看，在消费税15个税目中，除木制一次性筷子、电池、涂料以外，其余12个税目基本具备在零售环节实现征收消费税的条件。根据我们的测算，2023年成品油消费税占消费税收入比重约为60%，是消费税最重要的税目之一。目前加油站基本都安装了税控加油机，其征收环节由生产向零售后移的条件较为成熟。
相比之下，消费税下划至地方仍存在一定难度。目前消费税占比最高的税目是成品油消费税，虽然归属于中央税，但具有专项用途，通过转移支付制度专款专用于地方道路修建和维护。因此，消费税下划至地方仍面临阻碍。但当前地方财力受限问题亟待解决，建设全国统一大市场也需要财税体制改革的配合，消费税改革的必要性逐渐上升，预计改革仍将稳步推行。结合2019年底财政部发布的《中华人民共和国消费税法(征求意见稿)》，未来消费税改革可能采取与“营改增”类似的试点改革，即改革政策先在部分地区的部分行业/税目进行试点，再逐步推广至全国范围部分行业/税目，最后覆盖至全国范围的所有行业/税目。
从效果上看，消费税的下划将对冲土地出让金收入持续下行对地方财力的负面影响。根据《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》，2024年国内消费税预算收入为17245亿元，如果全部下划至地方，则地方一般公共预算本级收入与地方政府性基金预算本级收入之和为205097.53亿元，基本与2021年持平。这意味着消费税改革对于缓解地方财力受限问题具有重要意义。
其二，将车辆购置税与汽车消费税合并。汽车消费税与车辆购置税是汽车产业生产、零售环节中征收的两个税种，自开征以来对调节汽车消费规模和结构起到重要作用。其中，车辆购置税是价外税，在零售环节征收，税率为10%，税收收入归属于中央；而汽车消费税是价内税，在生产环节征收，税率取决于排气量，目前也属于中央税。然而，汽车消费税和车辆购置税存在征税对象重复计征问题，一定程度上制约了汽车消费。同时，随着时代的发展，汽车也由过去的奢侈品转为大众消费品，与消费税“调节小众奢侈品消费”的初衷存在偏差。更重要的是，随着消费税征收环节的后移，汽车消费税和车辆购置税的重复计征问题将更为突出。
理论上讲，消费税分为选择性消费税和一般性消费税，前者选择某些特定商品征税，如烟酒、奢侈品、燃油等，后者则对大部分消费商品征税，如超市购买的商品，二者的功能定位是完全不同的。现行的汽车消费税实际上是选择性消费税，而车辆购置税则更符合一般消费税的概念。
随着消费税改革的推进，我们预计未来车辆购置税和汽车消费税有望合并为一个税种，保持总体税负不变并增加地方财政留成比例或全部下放至地方。2023年中国车辆购置税收入为2681亿元，如果全部下放至地方，一方面可以激励地方政府促进汽车消费，另一方面也将对地方财力起到较好补充作用。
其三，实施消费税扩围。如前文所述，消费税可以分为选择性消费税和一般性消费税，现行的消费税制度属于选择性消费税，仅对特定的消费品征税，但未对消费行为和大多数零售商品征税。我们认为，消费税存在较大扩容空间，未来可能将更多的奢侈商品和服务、高能耗或高污染商品纳入征税范围，实施零售环节征收并下划给地方政府。
此外，另一种可能的情形是，为满足扩大内需和建设全国统一大市场的需求，不排除消费税未来扩围至更多商品和服务的零售环节，增值税后退至批发环节，并保持整体宏观税负不变。在这种情形下，消费税实际上取代了零售环节征收的增值税，消费税将由选择性消费税变为一般性消费税，其主要定位将不再是调节消费结构，而是筹集财政收入。一般性消费税的税基来源于当地居民消费，而居民消费又与地方政府提供的消费基础设施有密切关系，因此将其作为地方税是比较合适的。
我们认为，消费税扩围最终采取第二种情形的可能性更高。由于现行的消费税是选择性消费税，其涉及的商品主要是过度消费会造成危害的特殊消费品、奢侈品、资源消耗品等。如果仅仅将消费税下划至地方，而不调整征税范围或仅将更多奢侈品和服务纳入征税范畴，可能造成地方政府为扩大财政收入而刺激奢侈品和资源消耗品消费的现象。此外，消费税扩围至更多商品和服务的零售环节征收，将显著提振地方政府扩大内需的动机，也符合当前的经济形势与政策基调。鉴于消费税的复杂性，消费税的改革需要较长时间。
（作者为西部证券首席分析师）